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前沿:掀开司法改革的历史新篇章(转)

发布时间:2013-12-27 12:07:00


贺小荣:掀开司法改革的历史新篇章

2013年11月17日08:23 东方法眼贺小荣 评论0字号:T|T

核心提示:司法改革作为中国特色社会主义政治制度自我完善、自我发展、不断进步的组成部分,在全面深化改革的宏大布局中占居重要地位

  举世瞩目的十八届三中全会,描绘了当代中国全面深化改革的壮丽蓝图,激发了中华民族实现伟大复兴中国梦的巨大热情,并将全面建成小康社会的历史进程推向新的更高的历史起点。司法改革作为中国特色社会主义政治制度自我完善、自我发展、不断进步的组成部分,在全面深化改革的宏大布局中占居重要地位。党的十八大报告指出,进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。这是中国共产党在新的历史条件下加快建设社会主义法治国家和进一步发展社会主义政治文明的庄严宣示。

司法改革

  司法改革的动力来自波澜壮阔的社会实践。十年来,我国经济总量从世界第六位跃升到第二位,社会生产力、经济实力、科技实力迈上一个大台阶,人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平有了新的提高,综合国力、国际竞争力、国际影响力不断增强,经济与社会的各个领域发生了新的历史性变化,不同的经济与社会组织对现行的司法制度提出了新的更高的要求。与此同时,我国的社会矛盾明显增多,生态环境、食品药品安全、社会治安、执法司法等关系群众切实利益的问题较多。在最近的一项媒体调查中,“进一步加强社会公平正义”位列老百姓最期待改革之榜首。因此,推进公平正义不仅是现阶段改革重要的民意基础,也是改革的重要目标。正是在这样的历史背景下,党的十八大将依法治国的基本国策提到了新的历史高度,确立了法治是治国理政的基本方式,强调用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。也正是在这样的历史条件下,党的十八届三中全会对进一步推进司法体制改革作出了全新的部署与安排。

  一、“人财物统一管理”——司法体制改革迈出关键一步

  司法体制改革进行了十五年,解决司法的地方化问题第一次迈出了实质性的一步。

  党的十五大报告指出:“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”,从而拉开了历时十五年的司法改革大幕。最高人民法院先后出台了三个“五年改革纲要”,人民法院的工作机制、队伍建设、基层基础工作都有长足的发展和进步。但是,由于法院的人财物受制于地方,使得国家设在地方的法院变成“地方”所属的法院,人民法院依法独立公正行使审判权的宪法职能不能有效发挥,“地方化”成为学界和社会民众诟病司法不公的一个重要理由。

  司法权作为一种国家判断权,它是国家宪法赋予司法机关对一切争议和纠纷依法进行终局裁判的专门权力,任何其他单位和个人不得行使此权力。如果法院的人财物受制于地方,当具体个案中地方利益与国家利益、公民个人权益发生冲突时,法院依法独立公正行使审判权就难以实现。市场经济是通过市场配置资源的一种经济运行方式,其突出的特点是平等和自由。在市场经济的条件下,各种所有制经济要求依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。因此,彻底解决司法实践中的地方保护主义、部门保护主义,反对争抢管辖、抗拒执行、特别保护、破产逃债、执法不一等严重影响市场经济正常运行的司法不公,是经济社会发展到一定程度的必然要求。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出:“我们要深化司法体制改革,保证依法独立公正行使审判权、检察权。”长期以来,我们在思想认识上未能正确处理好依法、独立、公正三者的辩证关系,谈依法、公正的多,谈独立的少。审判权既然是一种判断权,依法是前提,公正是目标,独立是保证。不依法,公正就失去了前提条件;不独立,判断之公正性即难以保证;不公正,依法和独立即失去意义。因此,建立以公正为核心、以依法独立审判为保障的司法权力运行体制,是司法改革的重中之重。一要从立法层面和制度上真正解决司法地方化的问题,将法官任免、人员编制、人事管理提高到省一级统管,经费保障纳入省级和国家财政预算,使司法权的国家属性和宪法地位得以彰显。二要借鉴海事法院和一些专门法院的经验做法,逐步探索建立与行政区划相分离的司法管辖区,专门审理行政案件、跨地区商事纠纷案件以及环境保护案件,减少地方干预,确保司法公正。三要加大高级法院和最高法院对下级法院和全国法院的监督力度,探索设立巡回法庭,充分运用再审之诉,统一法律的适用标准,维护国家法制的尊严和权威。

  二、“审判责任制”——构建审判权力运行新机制

  “让审理者裁判,由裁判者负责”,这是审判权力运行机制改革中的核心问题,也是多年来备受争议的法院去行政化的问题。

  根据法理上的直接言词原则,有权作出裁判的法官应当以当面倾听当事人的诉辩为必要条件,也即亲历性原则。长期以来,我们在审判实践中形成的层层审批制,导致 “判者不审、审者不判”,裁判错误的责任不清,审判的效率不高,上下级法院的内部请示代替了不同审级的独立裁判,司法的行政化趋势不断加剧,已成为审判权力运行过程中亟待解决的难题。

  人民法院作为国家的专门审判机关,必须以法官为主体、审判为中心、裁判为产品。因此,人民法院的权力运行结构必须紧紧围绕依法独立公正行使审判权来谋划和设定。一要进一步完善合议庭制度。加大合议庭成员内部之间的监督制约力度,明确合议庭成员在认定事实、适用法律、作出裁判、文书制作等各个环节中的共同责任,解决合议庭成员长期固定不变的弊端,将审判长由常任制改为资格制,改变合议庭内部的行政化管理模式。二要进一步健全审判委员会制度。完善审判委员会的会议规则,压缩审判委员会讨论案件的范围,建立审判委员会讨论案件的过滤和分流机制,加大审判委员会委员担任审判长审理重大疑难复杂案件的比例,进一步健全完善审判委员会最终决议及形成理由在裁判文书中公开的制度,建立最高人民法院审判委员会的决议及形成理由的定期发布制度。三要进一步完善审判管理制度。合理界定庭长、院长行使审判管理权的方式,合理构建审判权、管理权、监督权三者之间的关系,形成以审判权为核心的审判权力运行体系。四要逐步取消案件请示制度。上级法院应当通过二审和再审程序行使对下级法院的监督权,而不能用请示的方式变相侵害当事人的上诉权。五要进一步完善法院内部的各种考评制度。人民法院内部的各类考评指标和考评制度必须以确保公正高效审判为目标,任何违背司法基本规律的考评指标和考评数据,只能加剧法院内部的行政化,加重当事人的诉累,影响裁判的质量,降低司法的效率。

  应当承认,建立完全还权于独任法官和合议庭的新型审判权力运行机制,必须以人民法院整体的相对独立和法官高度的职业化水平为条件。如果不具备上述条件,院、庭长的管理权和监督权就难以取消,审判委员会的职能就不能削弱。

  三、法官专业化——法官制度改革的新路径

  建立有别于一般公务员的法官选任、培训、晋级和惩戒制度,是法官制度改革的基本路径。

  徒法不足以自行。科学而又合理的法官制度是一个国家司法权力运行良好的必要条件。从上世纪九十年代以审判方式改革为重心的司法改革开始,法官制度一直是司法改革中最引人关注、最容易发生争论的话题。从法官的精英化、职业化到法官的专业化、大众化,无不承载着人们对法官资格和法官职业的憧憬和理想。当前,应当建立以职业品德、专业知识、实践经验三位一体的法官培养遴选标准。公正、廉洁的职业品德是一名法官必须具备的前提条件,系统专业的法律教育和法律专业知识是一名法官正确行使审判权的基本要求,丰富的实践经验和社会阅历是一名法官解决纠纷的必备素质。在上述三个条件中,除专业知识可以在大学教育中完成外,职业品德和实践经验都必须在实践工作中经过较长的时间来历练和养成。因此,未来的法官培养和遴选制度应当围绕法官的基本素质要求来构建。一要建立法官员额制度。法官员额制度是根据审判工作量和各地区经济发展、人口数量等因素确定一个国家法官数量的制度。没有法官员额制度,就无法建立法官缺额增补机制,提高法官的待遇也会成为纸上谈兵。二要完善预备法官制度。将取得司法资格与成为一名职业法官的期间适当延长,司法资格仅仅是专业知识合格的证明,而实践经验和职业品德还需要通过基层司法实践来积累和考验,以实现品德、专业和经验的统一,改变当前“先上岗、后培训”的弊端。三要改革法官招录制度。凡取得司法资格但无法律工作经验的应届毕业生应当一律先到基层或中级法院工作,在基层审判实践中培养品德、积累经验、提高能力。四要建立法官逐级遴选制度。高级法院和最高法院的法官一律从下级法院从事审判工作满五年以上的法官或其他法学教育研究机构中具备一定条件的人员中逐级遴选,改变当前法官队伍中专业知识与实践经验相脱节的现状,同时为中基层法院的法官创造更大的晋升空间。五要不断提高法官职业保障水平。建立有别于普通公务员的选任制度、晋升制度、考评制度、薪酬制度、惩戒制度,提高法官职级、工资和福利待遇,确保法官享有任期保障、人身安全保障及职务行为豁免保障,提升法官的职业尊荣感。

  四、司法公开——互联网时代司法权面临的一次新革命

  依托现代信息技术,打造阳光司法工程,是传统司法公开制度的一次巨大革命。

  如何才能让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,根本的出路就在于司法公开。司法公开是树立司法权威、提高司法公信、制约司法专断的有效方法,也是提升法官业务素质、提高裁判质量、防止外部干扰的有效途径。随着信息技术的发展进步,为公民与社会组织进一步扩大知情权、表达权、监督权提供了前所未有的有利条件。从司法权力运行的特点和规律来看,不断拓展司法公开的广度和深度,是司法改革不可逆转的潮流。近年来,各级法院按照最高人民法院关于司法公开的若干规定,相继推出了庭审观摩、法院开放日、裁判文书上网、网络庭审直播等多种方式,取得了积极的社会效果。但是,由于司法公开缺少相互配套的制度措施,加之有的法院领导担心司法公开会暴露一些工作上的漏洞和不足,导致司法公开在一定程度上仍然难以摆脱“应付”、“作秀”等形式主义。当前,要充分运用信息网络技术,着力建设审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大阳光司法工程。一要继续完善立案公开制度。凡是符合立案条件、并已经办理立案手续的所有案件,除非涉及国家机密或个人隐私等不宜公开的理由外,应当在人民法院决定立案的七日内在网上公示,同时告知合议庭组成人员和案件审理期限,便于当事人和社会监督,防止拖延审限,提高司法效率。二要继续完善庭审公开制度。当事人的举证、质证以及法官的认证都应当公开进行;鉴定、评估等所有诉讼参加人都必须在法庭上公开自己的意见和理由,并接受当事人的质询;人民法院应当尽量为公民旁听案件创造条件,不得限制或变相限制公民依法旁听案件;要进一步规范旁听秩序和维护司法尊严,未经法庭允许,不得录音录像和进行网上直播。三要继续完善裁判公开制度。人民法院依法审结的案件,除涉及国家机密、个人隐或双方自愿调解的以外,所有的裁定和判决都必须及时在网上公开,接受当事人和社会的监督;要进一步规范裁定、判决的形式要件和基本要素,任何裁判文书必须阐明裁判的依据和理由,不说明裁判理由的案件即可以成为当事人提起再审的充分条件;上级法院发回重审的裁定,必须说明发回重审的具体理由,不允许通过“内部函”等严重违背司法公开的方式向下级法院解释发回的理由;由最高人民法院建立全国统一的“中国裁判文书网”,负责公布全国法院所有的裁判文书,同时要加大上级法院、特别是最高人民法院对下级法院裁判文书的监督力度,确保人民法院的裁判文书在适用法律、解释法理和运用逻辑方面的规范性和严肃性。只有加快建设审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台建设,打造阳光司法工程,才能从根本上挤压司法权力寻租的空间,真正推进法官的职业化建设,进一步提高司法的公信力,才能让人民群众在每一个司法案件中真切地感受到公平和正义。

  五、涉诉信访改革——由功利型维稳走向价值型维稳

  构建以终局性为特征的司法解纷体系,是完成由过去的功利型维稳向价值型维稳转变的重要条件。

  终局性是一切社会纠纷能否得到最终解决的必要条件。司法判决的权威性来自于其独有的终局性和国家强制性,这是司法判决区别于其他解纷手段最突出、最重要的特征之一。近年来,大范围、大规模的信访工作模式,打破了司法工作自身的内在规律,助长了部分群众“信上不信下、信访不信法”的错误做法,也使部分基层干部滋生了“花钱买平安”的错误观念,导致已经终结司法程序的案件再次通过信访渠道审查纠正,违背了社会矛盾化解的一般规律,损害了司法工作自身的规律性。长此以往,司法解纷的功能在一定程度上被信访解纷所替代,司法判决的终局性被破坏,司法的权威也难以树立。因此,如何健全和完善司法终结制度,维护司法判决的稳定性和既判力,真正体现司法权在国家宪法中的应有地位,是当前司法体制改革必须直面的一个重大的理论和实践问题。以信访方式化解矛盾、维护稳定的解纷方式强调了纠纷的具体性和差异性,忽略了解纷程序的功能和价值,客观上降低了司法判决的终局性。信访解纷与司法解纷在解纷主体、解纷程序、解纷标准、解纷方法、解纷效力等方面存在较大差异,本质上是功利型维稳与价值型维稳两种解纷模式的差别。我们应当认真总结和研究矛盾纠纷化解的一般规律,高度重视终局性裁判在化解社会矛盾中的重要价值,突出司法在解纷体系中的主干作用。一要维护判决的终局性和稳定性。我国实行“二审终审”制度,任何一个案件经过二次审理后即应获得终局的效力。当前,应当建立以二审终审为主、以有条件的三审终审和小额案件一审终审为辅的诉讼制度,既要为依法纠错留下必要的空间,又要确保判决的终局性和稳定性。二要严格再审启动的次数和条件。任何案件经过一次再审程序后,人民法院的诉讼程序应当终结,除非人民检察院提起抗诉外,该再审判决应当具有终局的效力。三要对信访制度进行诉讼化改造。凡是对人民法院正在审理的案件一律不能纳入信访程序予以受理;凡是人民法院经过法定诉讼程序后已经作出生效裁判的案件一律不能作为信访案件受理。四要正确处理调判关系。既要重视调解化解矛盾的积极作用,同时又要高度重视依法判决对于明辨是非、教育民众、维护公平、树立权威方面的独有价值。特别是高级法院和最高法院更应当重视判决在统一法律适用方面的典型示范作用。五要进一步完善诉调对接机制。在突出强调司法判决终局性的同时,还要继续完善多元解纷机制,形成以司法为主干,以仲裁组织、人民调解、社会团体、行业协会、律师等多元化解社会矛盾的解纷体系。

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作者:贺小荣

文章出处:东方法眼网站    

 

 

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